Asociatia pentru Proprietate Privata

“L’ensemble du Droit se résume à deux institutions fondamentales: Liberté et Propriété.
De plus, sans l’organisation de ces institutions fondamentales on ne peut pas concevoir une communauté humaine.”

(Hurmuz Aznavorian, - avocat et homme politique roumain,mort en 1961 dans les prisons communistes)

Affaires n^o 30767/05 et 33800/06 - Atanasiu et Poenaru c. Roumanie, Solon c. Roumanie

Le 6 avril 2010, en vertu de l’art. 44 alinéa 2 du Règlement de la Cour, le Président de la Troisième Chambre a accordé à l'APP l’autorisation de déposer des observations écrites dans le cadre de la procédure de “décision pilote” instituée à l’égard des affaires précitées.

L’Association pour la Propriété Privée (APP), membre de l’Union Internationale de la Propriété Immobilière, est une organisation non gouvernementale, constituée selon la loi roumaine etagissant dans le but de poursuivre par tous les moyens légaux le respect des dispositions constitutionnelles sur le droit de propriété privée, l'application des mesures prévues par la législation roumaine sur la protection, la garantie et la transmission du droit de propriété privée, particulièrement en matière de restitution des immeubles et des meubles abusivement pris par l’État roumain dans la période 1945-1989.

Pour démontrer l’intérêt légitime des membres de l’Association à ce procès, nous vous communiquons les références des requêtes de quelques uns de nos membres et vous prions de ne pas interpréter cette information comme une tentative d’influencer la procédure de ces dossiers: Radu Jalba requête no 23760/04, Anca Zlatescu requête no 18176/04, Irina Petra requête no 63104/09.

Selon les suggestions reçues de la part de la Cour – Troisième Section, nous, sous la signature de l’APP, avons structuré les présentes observations écrites compte tenu des questions adressées aux parties dans le cadre des affaires précitées.

Selon les suggestions proposées par la Cour en ce qui concerne nos observations, et parce que nous avons la conviction que les requérants, aussi bien que l'État roumain, feront référence in extenso aux différentes étapes dans le cadre des procédures administratives de restitution réglementées par la Loi n^o 10/2001, Loi n^o 18/1991, Loi n^o 1/2000 et la Loi n^o 247/2005, nous allons faire référence dans les présentes observations, particulièrement pour les sections B.1 et B.3, aux questions adressées aux parties (spécialement en ce qui regarde les effets de l’application de la Loi n^o 10/2001 et de la Loi n^o 247/2005).

Nous allons envoyer les annexes (arrêts des tribunaux roumains, correspondance) par courrier.

I. Réponse à la question B.1. – deuxième thèse – à partir de quel moment peut-on considérer (dans le cadre des procédures administratives de restitution) que les requérants détiennent un bien au sens de la Convention, de nature a entraîner l’application de l’art. 1 du Protocole n^o 1 à la Convention?

1. Le 14 février 2001, l’État roumain a adopté la Loi n^o 10/2001 sur le régime juridique de certains immeubles abusivement saisis pendant la période entre 6 mars 1945 - 22 décembre 1989.

La procédure prévue par la Loi n^o 10/2001 (entrée en vigueur le 14 février 2001) a conditionné la restitution en nature (sans l’octroi de mesures réparatrices par équivalent) des biens abusivement confisqués par l’État pendant la période entre 1945-1989 du parcours de certaines démarches administratives strictes, à des obligations précises à la charge des personnes autorisées ainsi qu’à la charge des personnes détenant les biens abusivement confisqués.

La procédure de restitution est déclenchée par la notification (la demande de restitution en nature ou d’octroi de mesures réparatrices par équivalent, au cas où la restitution en nature n’est pas possible) que l’ayant droit (le propriétaire du bien ou ses successeurs) adresse à la personne détenant le bien, par l’intermédiaire d'un huissier de justice.

Les notifications mentionnées ci-dessus ont pu être formulées à partir du 14 février 2001 jusqu’au 14 février 2002, dans un délai d’une année après l’entrée en vigueur de la loi. Dans le cas où la notification n’est pas déposée dans le délai mentionné ci-dessus, la personne autorisée perd son droit de solliciter en justice l’octroi de mesures réparatrices en nature ou par équivalent, en vertu de la Loi n^o 10/2001.

La notification doit être accompagnée des documents par lesquels l’ayant droit fait la preuve de son droit de propriété sur le bien sollicité, ainsi que les documents par lesquels la personne en question justifie de sa qualité de successeur du propriétaire (le cas échéant). Cependant, tous ces documents peuvent être déposés jusqu’au moment de la décision.

Dans un délai de 60 jours à partir de la réception de la notification (ou, selon le cas, à partir de la réception des actes de propriété) l'entité détentrice doit répondre à la notification par une disposition (décision) motivée, qui doit être communiquée à la personne autorisée dans un délai de 10 jours après avoir été adoptée.

La jurisprudence interne a constamment établi que le délai de 60 jours dans lequel la personne détentrice de la notification est obligée de la solutionner est un délai impératif, et non pas un délai recommandé. La Loi n^o 10/2001 ne contient aucune sanction pour la situation où l'entité détentrice ne respecte pas les délais mentionnés ci-dessus.

2. La Cour Européenne a fixé par sa jurisprudence des principes clairs d’interprétation et d’application de la Convention Européenne des Droits de l’Homme en ce qui concerne la notion de bien au sens de l’art. 1 du Protocole n^o 1 à la Convention.

En matière de restitution des immeubles abusivement confisqués par certains États communistes, la Cour a très justementsynthétisé ces principes dans l’affaire Kopecky c. Slovaquie, ces principes étant également repris dans les solutions adoptés dans les affaires formulées contre la Roumanie (par exemple l’affaire Denes et autres c. Roumanie).

Ainsi, l’art. 1 du Protocole n^o 1 ne garantit pas le droit d’une personne de récupérer un bien. La protection instituée par la Convention a pour objet le droit de propriété sur un bien actuel, ou sur une valeur patrimoniale, ce qui représente au moins un espoir légitime de récupérer un bien, sans imposer aux États signataires l’obligation de prendre des mesures pour la restitution des biens abusivement confisqués avant la ratification de la Convention, ceux-ci ayant la liberté de déterminer le champs d’application des lois sur la restitution.

Mais, en même temps, « lorsqu'un État contractant, après avoir ratifié la Convention, y compris le Protocole n^o 1, adopte une législation prévoyant la restitution totale ou partielle de biens confisqués en vertu d'un régime antérieur, semblable législation peut être considérée comme engendrant un nouveau droit de propriété protégé par l'article 1 du Protocole n^o 1 dans le chef des personnes satisfaisant aux conditions de restitution. Le même principe peut s'appliquer à l'égard des dispositifs de restitution ou d'indemnisation établis en vertu d'une législation adoptée avant la ratification de la Convention si pareille législation demeure en vigueur après la ratification du Protocole n^o 1 »[1]. (voir la Loi 18/1991, en vigueur aussi après la ratification par la Roumanie de la Convention).

3. En appliquant les susdits principes à la situation juridique concrète créée par l’adoption de la Loi n^o 10/2001, nous estimons que toute personne qui, suite à l’adoption de la loi, a formulé une notification de restitution dans le délai prévu par la loi et a également déposé les actes prouvant son droit de propriété et de sa qualité de successeur (le cas échéant), est titulaire d’un intérêt patrimonial ayant une base légitime assez forte dans le droit interne pour être considéré en tant que valeur patrimoniale, un espoir légitime de récupérer le bien dont elle a été dépossédée, l’espoir assimilé à la notion de bien au sens de la Convention, sous la protection de l’art. 1 du Protocole n^o 1.

Par conséquent, le fait d’engendrer un espoir légitime dans le patrimoine d’une personne autorisée, au sens de la Convention, est déterminé par le cumul de deux éléments essentiels:

- l’élément objectif – l’adoption de la Loi n^o 10/2001 par l’État roumain – loi qui prévoit la restitution intégrale - restitutio in integrum (sous la forme de la restitution en nature ou de l’octroi de mesures réparatrices par équivalent, à la valeur marchande du bien, au cas où la restitution en nature est impossible) des biens abusivement pris entre 1945-1989;

- l’élément subjectif – l’accomplissement par les personnes autorisées des conditions imposées par la loi de restitution, à savoir: déposer la notification de restitution dans le délai prévu par la loi et déposer les actes de propriété;

L’existence d’un bien au sens de la Convention ne peut pas être conditionnée par la délivrance d’une disposition (décision) répondant à la notification. En effet, en un pareil cas, nous accepterions l’idée que le moment où l’espoir légitime est engendré, soit laissé exclusivement à la discrétion de l’entité détentrice, bien que, d'une part la personne autorisée ait accompli ses obligations prévues par la loi, et d’autre part, comme nous l’avons dit ci haut, la loi n’institue aucune sanction pour la violation du délai légal de 60 jours, période pendant laquelle l’entité détentrice est obligée de se prononcer de manière motivée sur la demande de restitution.

Au contraire, l’attitude de l’entité détentrice consistant à ne pas apporter de réponse à la notification dans le délai légal de 60 jours représente une violation évidente de l’art. 1 du Protocole n^o 1 à la Convention, par l’impossibilité de la personne autorisée (qui a accompli ses obligations lui incombant en vertu de la loi) de jouir de l’exercice effectif du droit de propriété sur le bien ou de sa valeur correspondante, la personne en question étant pratiquement dépourvue de l’espoir légitime engendré par l’adoption de la loi de réparation.

C’est pourquoi, le moment qui engendre l’espoir légitime (assimilé à la notion de bien), se trouvant sous la protection de la Convention, ne peut en aucun cas être conditionné par l'obtention d'une solution ou d’une réponse à la demande de restitution (notification). L’espoir légitime est né de l’adoption de la loi de réparation.

4. Il ne faut pas ignorer ici les dispositions de l’art. 2 alinéa 2 de la Loi n^o 10/2001, stipulant de manière expresse que les personnes dont les biens ont été pris par l’État sans titre valable, gardent leur qualité de propriétaires qu’elles avaient lors de la dépossession, en l’exerçant après la réception de la décision de restitution[2].

Les dispositions de l’art. 2 alinéa 2 de la Loi 10/2001 ont été abrogées par l’adoption de la Loi n^o 1/2009 (entrée en vigueur le 3 février 2009). Nous considérons que cette abrogation est dépourvue d’effets juridiques, puisque les dispositions de l’art. 2 alinéa 2 ont produit leurs effets au moment où la personne autorisée a formulé la demande de restitution en nature (la notification).

Toutefois, l’abrogation de l’art. 2 alinéa 2 de la Loi n^o 10/2001 a eu un autre effet, indirect, beaucoup plus grave, à savoir sur l’attitude des juridictions internes investies de demandes d’appel en justice ayant pour objet la constatation de la prise par l’État de certains immeubles sans titre valable.

Ainsi, malgré les dispositions de l’art. 6 alinéa 3 de la Loi n^o 213/1998 sur la propriété publique et le régime juridique de celle-ci, qui leur accordent la compétence pour établir la validité et la légalité de la manière par laquelle les biens ont été transférés dans le patrimoine de l’État pendant la période communiste, certaines instances ont estimé qu’après l’abrogation des dispositions de l’art. 2 alinéa 2 de la Loi n^o 10/2001, la distinction entre la prise avec titre valable et la prise sans titre valable ne présente plus d’intérêt, en rejetant les demandes à ce sujet comme étant dépourvues d’intérêt.

Or, cette attitude représente un grave déni de justice, puisque l’on refuse aux ayants droit la possibilité de démontrer de manière judiciaire que lorsqu’un bien a été pris par l’État sans titre valable, les personnes en question n’ont jamais perdu leur droit de propriété sur le bien. De plus, il s'agit d'une réelle tentative visant à bloquer la possibilité d'agir en violation de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, dans l’idée que ces personnes ne peuvent plus justifier l’existence d’un bien au sens de la Convention tant qu’il n’y a pas une constatation judiciaire expresse de la non validité du titre de l’État.

II. Réponse à la question B.3.a. – quelle est la position des juridictions internes sur la recevabilité des actions en revendication fondées sur les dispositions du droit commun, après l’entrée en vigueur de la Loi n^o 10/2001, spécialement après les solutions prononcées par la Haute Cour de Cassation et de Justice, dans la procédure du recours dans l’intérêt de la Loi, par l’Arrêt n^o XX/19 mars 2007 et l’Arrêt n^o33/9 juin 2008?;

1. L’Arrêt n^o 33/9 juin 2008 prononcé par les Sections Unies de la Haute Cour de Cassation et de Justice tente d’unifier la jurisprudence en ce qui concerne les solutions sur les actions en revendication fondées sur les dispositions du droit commun (art. 480 Code Civil Roumain) introduites après l’entrée en vigueur de la Loi n^o 10/2001. Cette tentative a échoué. La solution adoptée par l’Arrêt n^o 33/2008 n’a pas tranché ce problème mais a, au contraire, ouvert la voie à une jurisprudence encore plus hétérogène.

Le caractère non unitaire de la jurisprudence interne en cette matière, constaté par la Cour Européenne dans l’affaire Paduraru c. Roumanie, s’est amplifié à la suite du prononcé de l’Arrêt n^o 33/2008 de la Haute Cour de Cassation et de Justice.

Même si apparemment le dispositif de l’Arrêt n^o 33/2008 semble en avoir tranché le problème, en déclarant la prééminence de la loi spéciale de réparation, par rapport aux dispositions du droit commun (dans notre opinion, une fausse solution, le principe specialia generalibus derogant n’étant pas applicable en cette matière), en raison des considérations de cet arrêt, le rapport entre la loi spéciale et le droit commun continue d’être laissé à l'appréciation de chaque juge séparément, celui-ci ayant la possibilité d’analyser selon chaque cas particulier, suivant des circonstances particulières de chaque espèce, dans quelle mesure l’application de la loi spéciale viole la Convention Européenne.

L’application prioritaire de la Convention Européenne est conditionnée par l’Arrêt n^o 33/2008, car l'arrêt souligne la nécessité de ne pas affecter un autre droit de propriété ou la sécurité du circuit civil. De la sorte, le juge interne se trouve face à des décisions impossible à prendre: Quel est le droit de propriété qui doit être protégé en premier lieu – celui du propriétaire abusivement dépossédé par le régime communiste ou celui du tiers (même de bonne foi, parfois) ayant acquis un bien de la part de l’État non propriétaire ? Quel est le circuit juridique devant être protégé et maintenu – le Circuit juridique normal, légal, avant l’année 1945, troublé par les dépossessions communistes, ou bien le circuit juridique actuel, artificiel, créé par la vente faite par l’État de certains biens qui ne lui appartenaient pas[3] ?

La conséquence de l’Arrêt n^o 33/2008 est le maintien et l’aggravation d’une jurisprudence non unitaire au niveau de toutes les juridictions nationales compétentes pour prononcer des arrêts irrévocables dans les actions en revendication fondées sur les dispositions du droit commun.

Nous disions plus haut que, selon les normes de compétence matérielle instituées par le Code Roumain de Procédure Civile (art. 2) la compétence sur les actions en revendication immobilière et le système des voies d’attaque diffère en fonction de la valeur de l’objet du litige (valeur de l’immeuble).

- dans le cas d'une action en revendication ayant pour objet un bien immobilier ayant une valeur de moins de 500.000 Lei (environ 125.000 Euro), la compétence dans la première instance revient au Tribunal de Première Instance, l’appel sera traité par le Tribunal, et le recours, par la Cour d’Appel.

- dans le cas d’une action en revendication ayant pour objet un bien immobilier ayant une valeur supérieure à 500.000 Lei (environ 125.000 Euro), la compétence dans la
première instance revient au Tribunal, l’appel sera traité par la Cour d’Appel, et le
recours par la Haute Cour de Cassation et de Justice.

Cette clarification s’impose vu le fait que la valeur, pour la majeure partie des immeubles faisant l’objet d’une telle action est inférieure à 125.000 Euro.

Par conséquent, par rapport à cette distinction, la jurisprudence non unitaire irrévocable existe, au niveau des Cours d’Appel ainsi qu’au niveau de la Haute Cour de Cassation et de Justice.

2. Concrètement, sous l’aspect de la jurisprudence contradictoire on peut identifier les catégories suivantes de décisions ou d’arrêts:

A. Les décisions des juridictions sur les actions en revendication introduites après l’entrée en vigueur de la Loi n^o 10/2001, contre les tiers acheteurs, ayant pour objet des immeubles abusivement pris, qui ne se trouvent plus dans le patrimoine de l’État, étant aliénés en faveur de certains tiers:

- l’action en revendication est recevable, le titre de l’ancien propriétaire est préférable par rapport au titre de l’acquéreur en vertu de la Loi n^o 112/1995. (ICCJ [Haute Cour de Cassation et de Justice] – Section civile, Arrêt n^o 8018/11 décembre 2008; Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 316/16 février 2009; Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 436 /4 mars 2009; Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 469 /10 mars 2009; Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 1137 / 30 juin 2009; Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 1152 /6 juillet 2009);

- l’action en revendication est recevable, le titre de l’acquéreur en vertu de la Loi n^o 112/1995 est préférable par rapport au titre de l’ancien propriétaire (ICCJ – Section Civile, Arrêt n^o 878/2 février 2009; ICCJ – Section civile, Arrêt n^o 6787/18 juin 2009; ICCJ – Section Civile, Arrêt n^o 6789/18 juin 2009; ICCJ – Section Civile, Arrêt n^o 6936/12 novembre 2008, Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 439/4 mars 2009, Cour d’Appel de Bucarest, Neuvième Section Civile, Arrêt n^o 553R/17 décembre 2009).

- l’action en revendication est irrecevable (Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 357/19 février 2009; Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile, Arrêt n^o 1255/7 octobre 2009;)

B. Les solutions des juridictions aux actions en revendication introduites après l’entrée en vigueur de la Loi n^o 10/2001, contre l’État, ayant pour objet des immeubles, abusivement pris, se trouvant encore dans le patrimoine de l’État, n’étant pas aliénés en faveur des tiers.

- l’action en revendication est recevable, l’État est obligé de restituer l’immeuble (ICCJ – Section civile, Arrêt n^o 1103/5 février 2009; ICCJ – Section civile, Arrêt n^o 3053/16 mars 2009; Cour d’Appel de Timisoara, Section civile, Arrêt n^o 896/9 octobre 2008; Cour d’Appel d’Oradea, Section civile mixte, Arrêt n^o 1607/19 novembre 2009; Cour d’Appel d’Oradea, Section civile mixte, Arrêt n^o 1206/1 novembre 2009; Cour d’Appel de Pitesti, Section Civile, Arrêt n^o 182/A/29 septembre 2008).

- l’action en revendication est irrecevable, l’immeuble ne peut plus être restitué dans le cas où la procédure réglementée par la Loi n^o 10/2001 n’a pas été suivie (ICCJ – Section civile, Arrêt n^o 1600/17 février 2009; ICCJ, Section civile, Arrêt civil n^o 5715/19 mai 2009; ICCJ, Section civile, Arrêt civil n^o 5412/19 mai 2009; ICCJ, Section civile, Arrêt civil n^o 2098/25 février 2009; ICCJ, Section civile, Arrêt civil n^o 6461/10 juin 2009).

3. Pire, il existe une jurisprudence non unitaire irrévocable entre les sections civiles de la même Cour d’Appel, entre les chambres de jugement de la Section civile de la Haute Cour de Cassation et de Justice, entre les chambres de la même section de la Cour d’Appel, ainsi que des opinions différentes entre les magistrats de la même chambre.

De plus, la même chambre de la Cour d’Appel ou le même magistrat prononce dans la même séance de jugement (le même jour) ou en séances de jugement très proches par rapport au temps, des solutions contraires à des situations de fait et de droit identiques. (Cour d’Appel de Bucarest, Troisième Section Civile : Arrêt n^o 413/03 mars 2009 ; Arrêt n^o 414/03 mars 2009 ; Arrêt n^o 416/03 mars 2009 ; Arrêt n^o 1290/12 octobre 2009 et Arrêt n^o 316/16 fevrier 2009 ; Arrêt n^o 1127/29 juin 2009).

Cette dernière situation soulève évidemment, en premier lieu, une question de moralité et de déontologie de magistrats indécis et inconstants. Cependant, à leur décharge, ces jugements sont en grande partie encouragés par l’ambiguïté de l’Arrêt n^o 33/2008 lui-même.

Ainsi, le fait de solutionner les actions en revendication est devenu dans les faits une loterie. Des situations identiques aboutissement à des solutions judiciaires totalement différentes, quoique, paradoxalement, toutes soient fondées sur les considérations de l’Arrêt n^o 33/2008. Suite à cet arrêt, en matière des actions en revendication, le caractère non unitaire des solutions est devenu la règle, et l’unité des solutions est devenue une exception.

4. La jurisprudence de la Cour Européenne est invoquée dans la majorité des cas, mais l’interprétation de celle-ci est unidirectionnelle et non systématique, les juges motivant leur décisions seulement en invoquant l’affaire Raicu c. Roumanie ou bien l’affaire Pincova et Pinc c. Tchéquie (lorsqu’ils prononcent une décision favorable à l’acheteur en vertu de la Loi n^o 112/1995), ou bien seulement en invoquant les affaires Paduraru c. Roumanie, Strain c. Roumanie, etc. (lorsqu’ils prononcent une décision favorable à l’ancien propriétaire).

L’Arrêt prononcé par la Cour Européenne dans l’affaire Tudor Tudor c. Roumanie est très rarement invoqué par les juridictions roumaines, quoique cet arrêt-là soit celui qui offre la solution tranchante dans le conflit entre l’ancien propriétaire et l’acheteur en vertu de la Loi n^o 10/2001. L’ancien propriétaire obtient le bien en nature, tandis que l’acheteur (par la loi 112/1995), obtient,en vertu de la Loi n^o 10/2001, des dommages intérêts. Ainsi en découlent efficacement la responsabilité de l’État, les actions illégales de ce dernier (la prise abusive et ensuite la vente) ayant généré le conflit entre les deux propriétaires.

Par cette pratique d’interprétation et d’application déformée de la jurisprudence de la Cour, il est ainsi prononcé des décisions judiciaires violant de manière évidente la Convention, étant aussi ignoré le principe constitutionnel (art. 20 de la Constitution de la Roumanie) qui garantit, en matière de la protection des droits de l’homme, l’application prioritaire de la Convention Européenne des Droits de l’Homme par rapport aux dispositions légales internes.

III. Réponse à la question B.3.b. – en cas de non respect par les autorités administratives des délais légaux prévus pour le traitement des demandes de restitution en nature ou de dédommagements, les juridictions internes peuvent-elles statuer sur le fond de ces demandes, ordonner la restitution des biens ou, si la restitution n’est plus possible, procéder au calcul du montant de l’indemnisation due et ordonner son versement?

Le non respect de la part des autorités administratives du délai légal de 60 jours pour donner une solution aux notifications a apporté devant les juridictions un nouveau type de demande, ayant pour objet le fait d’obliger l’entité détentrice, à donner, par voie judiciaire, une solution à ces notifications, ce nouveau type de demande créant à son tour une nouvelle jurisprudence non unitaire.

Quoique la Haute Cour de Cassation et de Justice dans ses Sections Uniessoit intervenue en prononçant l’Arrêt n^o XX/19 mars 2007, statuant que les juridictions sont compétentes pourjuger sur le fond la plainte de la personne autorisée, en cas du refus non fondé de l’entité détentrice de donner une réponse à la notification de la partie intéressée, une jurisprudence non unitaire continue d’exister aussi sur cet aspect (comme dans le cas des actions en revendication fondées sur le droit commun) avec une variété de solutions:

- les juridictions obligent les entités détentrices à émettre une décision / disposition pour donner une solution à la notification, sans que la juridiction examine la notification sur le fond ( ICCJ Section civile, Arrêt n^o 267/18 janvier 2008);

- les juridictions obligent les entités détentrices à émettre une disposition de restitution en nature ou, selon les circonstances, une disposition pour proposer l’octroi de mesures réparatrices par équivalent; (ICCJ Section civile, Arrêt n^o 5388/11 mai 2009) ;

- les juridictions ordonnent directement la restitution du bien immobilier (ICCJ Section civile, Arrêt n^o 4092/18 juin 2008);

- les juridictions refusent d’établir le quantum du dédommagement, en statuant que ce sont seulement les autorités administratives qui sont compétentes d’établir un tel quantum (ICCJ Section civile, Arrêt n^o 4894/27 avril 2009, ICCJ Section civile, Arrêt n^o 5392/11 mai 2009; ICCJ Section civile, Arrêt n^o 5409/11 mai 2009) ;

- les juridictions établissent le quantum de la réparation, mais elles n’ordonnent pas le payement direct de ces dédommagements, en statuant que ce sont exclusivement les autorités administratives qui sont compétentes d’ordonner le payement ;( ICCJ Section civile, Arrêt n^o 7908/5 octobre 2009) ;

- les juridictions établissent le quantum des dédommagements et ordonnent le payement de ces réparations. (ICCJ Section civile, Arrêt n^o 8066/12 décembre 2008; ICCJ Section civile, Arrêt n^o 5387/11 mai 2009) ;

- les juridictions estiment qu’on ne peut pas accorder des dédommagements pécuniaires mais, seulement des actions au Fonds « Proprietatea ». (ICCJ Section civile, Arrêt n^o. 1018/18 février 2008) ;

En cette matière également (comme dans le cas des actions en revendication),il faut constater que des décisions contradictoires, face à des situations de droit identiques, sont prononcées par les mêmes magistrats dans la même séance de jugement. (Voir les 4 solutions différentes montrées ci-dessus, prononcées par la ICCJ dans la séance du 11 mai 2009).

IV. Considérations générales sur le système inefficace de réparation en matière de restitution des immeubles abusivement nationalisés par l’État roumain pendant le régime communiste

Le système de réparation organisé par l’État roumain en matière des immeubles abusivement nationalisés pendant le régime communiste présente des déficiences majeures à tous les niveaux d’organisation: au niveau législatif et judiciaire, ainsi qu’au niveau administratif (exécutif) et budgétaire.

L’espace limité alloué à cette intervention permet seulement la présentation des plus graves problèmes avec lesquels ce système est confronté, se trouvant en permanente incompatibilité avec les exigences de la Commission Européenne des Droits de l’Homme.

Le processus législatif de restitution des biens abusivement nationalisés pendant la période communiste a commencé par l’adoption de la Loi n^o 112/1995. Il a permis la vente des immeubles abusivement pris en faveur des locataires, avant que les demandes de restitution formulées par les anciens propriétaires aient été examinées, ou bien même, dans le cas où il y avait des actions de revendication en justice introduites par les anciens propriétaires.

La loi n^o 10/2001 concernant le régime juridique de certains immeubles abusivement pris pendant la période 1945-1989, a été adoptée lorsque pratiquement la majorité des immeubles à destination locative, nationalisés de manière abusive, avaient déjà été vendue entre 1996-2001 en faveur des locataires qui les occupaient. Il faut préciserque même le régime communiste n’avait pas osé aliéner en faveur de personnes physiques (à peu d’exceptions près) les biens abusivement pris. Ainsi, dans le conflit entre l’ancien propriétaire et l’État roumain on a artificiellement introduit une tierce personne, qui invoquait toujours avoir acquis le bien de bonne foi. En 2001, très peu d’immeubles abusivement pris se trouvaient encore dans le patrimoine de l’État, surtout ceux ayant une affectation publique (écoles, jardin d’enfants, hôpitaux, etc.).

La possibilité des anciens propriétaires d’attaquer en justice les actes de vente illégaux conclus par l’État en vertu de la Loi n^o 112/1995 a été limitée par la Loi n^o 10/2001, étant institué un délai spécial très court de prescription - 18 mois à partir de l’entrée en vigueur de la loi – pour formuler les actions ayant pour objet la constatation de la nullité absolue de ces actes, bien que dans le droit roumain les actions judiciaires en matière des nullités absolues soient imprescriptibles.

Dans le cadre de ce délai de 18 mois, les autorités ont systématiquement refusé de communiquer aux anciens propriétaires les actes de vente conclus par l’État (ou bien elles ont conditionné la délivrance de ces actes du payement de sommes d’argent). Ainsi, dans de nombreux cas, les anciens propriétaires ont perdu la possibilité de contester les actes de vente dans le délai de 18 mois, n’ayant pas connaissance du fait si leurs immeubles avaient été vendus ou non par l’État. Le fait de n’avoir pas formulé une telle action dans le délai restrictif de 18 mois a été ensuite interprété par les juridictions comme une consolidation, une validation des actes de vente conclus en vertu de la Loi n^o 112/1995.

De ce fait, la Loi n^o 10/2001, adoptée de manière déclarative en tant que loi de réparation, est pratiquement un acte normatif par lequel, au contraire, ont été validés les actes de vente illégaux conclus en vertu de la Loi n^o 112/1995.

Après l’adoption, la Loi n^o 10/2001 a été successivement modifiée pardifférentes ordonnances d’urgence. L’interprétation et l’application de cette loi a aussi été modifiée par divers décrets du Gouvernement (les normes méthodologiques d’application étant souvent en contradiction avec les dispositions de la loi).

La loi n^o 247/2005 a modifié la Loi n^o 10/2001 en remplaçant les dédommagements pécuniaires par la mesure de l’octroi de titres de participation au nouvellement créé Fonds « Proprietatea ». Par la même loi, a été fondé l’Autorité Nationale pour la Restitution des Propriétés (ANRP). Elle a pris une partie des attributions des entités détentrices, la procédure de réparation étant ainsi prolongée de manière non fondée.

L’adoption de la Loi n^o 1/2009 (entrée en vigueur le 3 février 2009) a donné un coup décisif à la Loi n^o 10/2001, qui a été pratiquement transformée d’une loi de réparation en une loi de protection des acquéreurs en vertu de la Loi n^o 112/1995.

- L’art. 2 alinéa 2 de la Loi n^o 10/2001 a été abrogé. Cet alinéa stipulait de manière expresse que les personnes dont les biens avaient été pris par l’État sans titre valable n'avaient jamais perdu leur qualité de propriétairesqu’ils possédaient encore lors de la dépossession, et qu’ils exercent après la réception de la décision de restitution;

- L’ayant droit réclamant la restitution de son bien est obligé de suivre exclusivement la procédure de restitution prévue par la Loi n^o 10/2001. Il s'agit d'une tentative de bloquer par voie législativetoute possibilité de formuler l’action en revendication fondée sur les dispositions du droit commun. Mais instituer cette “obligation”, plus de 8 ans après l’adoption de la Loi n^o 10/2001, n'est ni équilibré ni raisonnable. On peut même considérer l'absurdité de cette loi, car les anciens propriétaires n'ont pu formuler des notifications en vertu de la Loi n^o 10/2001 que jusqu’au 14 février 2002, cette possibilité leur étant refusée ultérieurement.

- une discrimination a été créée entre la modalité et le délai d’octroi des dédommagements entre les anciens propriétaires et les acheteurs des immeubles en vertu de la Loi n^o 112/1995, dans le cas où l'un d’entre eux perdait son droit de propriété. De par cette disposition, lorsque, suite à une procédure judiciaire, le bien immobilier revient à l’ancien propriétaire, l’acheteur en vertu de la Loi n^o 112/1995 est autorisé à recevoir des dédommagements pécuniaires à la valeur vénale du bien, les dédommagements étant concrets, effectifs et immédiats. A l'inverse, dans la situation où le bien immobilier revient à l’acheteur en vertu de la Loi n^o 112/1995, l’ancien propriétaire doit suivre la voie de la Loi n^o 247/2005, qui ne permet que la compensation par des titres de participation au Fonds « Proprietatea » (lorsqu’il sera fonctionnel), autrement dit des dédommagements théoriques, imprévisibles et illusoires.

- Sont exclus de la restitution en nature les terrains afférents (les cours) des bâtiments vendus en vertu de la Loi n^o 112/1995, même si ces terrains continuent de se trouver dans le patrimoine de l’État, n'ayant pas été vendus ensemble avec les bâtiments. Dans de nombreux cas, la superficie de ces terrains dépasse la superficie nécessaire à l’administration des bâtiments vendus, et elle pourrait être restituée à l’ancien propriétaire. En effet, par cette disposition, nous supposons que l'État roumain prépare l’aliénation de ces terrains à des prix bien en dessous de la valeur marché, toujours en faveur de ceux ayant acquis des bâtiments en vertu de la Loi n^o 112/1995;

- Cette loi institue l’obligation pour l’ancien propriétaire (au cas où celui-ci obtient la restitution en nature de l’immeuble) de dédommager le locataire de l’État pour toutes les améliorations nécessaires et utiles que le dernier a fait dans l’espace occupé, sans égard de la manière dont l’immeuble a été pris par l’État - avec ou sans titre valable. Avant cette modification, l’obligation de dédommagement incombait à l’État, puisque c’était l'État qui avait utilisé l’immeuble pendant 50 ans, et, par conséquent, avait l’obligation de l’entretenir;

- les actes de vente conclus en vertu de la Loi n^o 112/1995 sont déclarés actes authentiques, opposables à l’ancien propriétaire, sans possibilité de vérification par les tribunaux.

Cette inconséquence et le manque de prévisibilité législative a déterminé une pratique non unitaire des juridictions et a engendré des difficultés majeures pour les juristes ainsi que pour le personnel des unités administratives impliquées dans les procédures de restitution.

Tout le système législatif de “réparation” est inutile dans les conditions où le droit commun a toujours offert des solutions beaucoup plus simples, prévisibles, tranchantes, avec un support jurisprudentiel unitaire. C’est pourquoi on ne peut considérer , en aucun cas, que la plus puissante arme pour la défense ou la récupération d’un droit de propriété – l’action en revendication basée sur le droit commun – pourrait être remplacée par ce simulacre législatif. Le principe specialia generalibus derogant ne peut pas être appliqué en cette matière, la vocation d’une loi spéciale étant celle d’appuyer la norme commune, la perfectionner ou la compléter et non pas de la bouleverser ou supprimer.

Le désordre, l’inconséquence et le manque de prévisibilité au niveau législatif se répercute inévitablement au niveau administratif, dans la manière d’application et d’implémentation de la législation.

Ainsi, par exemple, au niveau de la Mairie de Bucarest, du nombre total de 43.119 notifications formulées en vertu de la Loi n^o 10/2001, ont été résolues entre 2001- 2010, un nombre de 12.583 notifications (environ 30%), ce qui équivaut à une moyenne annuelle de 1.300 notifications. Au même rythme, plus de 23 années seraient nécessaires pour pouvoir régler toutes les requêtes notifiées. Pratiquement aujourd'hui, PMB (la Mairie de Bucarest) règle uniquement les notifications dans les cas où ont été rendus des arrêts judiciaires l’obligeant à donner une réponse, et cela avec un retard considérable.

En ce qui concerne l’Autorité Nationale pour la Restitution des Propriétés (ANRP), les critères de sélection des dossiers ont changé plusieurs fois. De plus, il y a un manque total de transparence, les dossiers sélectionnés en vue d’être réglés ne sont pas publics.

Le niveau des dédommagements est établi par des expertises effectuées par des experts -évaluateurs indépendants, qui souvent refusent les contrats proposés par l’ANRP à cause de très petits honoraires offerts.

Lorsque l’ANRP observe que certains dossiers sont incomplets, elle renvoie le dossier aux mairies, en vue d’être complétés, sans initier une correspondance directe avec la personne autorisée, ce qui accélèrerait pourtant sensiblement la procédure.

Au niveau du Fonds “Proprietatea”, il n’existe pas une évaluation définitive des actifs de ce fonds. Il a d'ailleurs récemment été envisagé une réduction de 23% du capital social (de 14,24 milliards Lei au 11 milliards Lei), du au fait que, d’une part, l’État roumain (Ministère des Finances) n’a pas versé intégralement le quota de participation auquel il était obligé, et que d’autre part, on a enregistré les pertes provenant de la dépréciation des participations détenues aux différentes sociétés commerciales de son portefeuille. De plus, le Fonds « Proprietatea » continue de ne pas être enregistré en Bourse. Cette situation génère un marché occulte non réglementé, dans lequel les transactions d’actions se font à de 10% à 30% de leur valeur réelle.

Les entités administratives appelées à appliquer les mesures réparatrices sont dépourvues du personnel nécessaire et de ressources financières, ce qui entraîne la tergiversation permanente des solutions apportées aux notifications.

L’incapacité des entités administratives à accélérer et finaliser le processus de restitution est officiellement reconnue par le Gouvernement de la Roumanie – ANRP (voir lettre n^o 158/RG/01/CND/05.02.2010). La procédure pourrait être sensiblement accélérée, si l’on admettait que les juridictions obligent les entités détentrices à émettre une disposition de restitution en nature ou, selon les circonstances, une disposition pour proposer l’octroi de mesures réparatrices par équivalent (voir pt.3).

V. Considérations concernant l’impossibilité juridique de procéder au calcul des nouveaux montants des dédommagements (réduction des dédommagements)

Une des solutions imaginées pendant la dernière période, afin de pouvoir aboutir à une solution plus rapide de la restitution, serait la réduction du niveau des dédommagements qui doivent être accordés dans le cas où la restitution en nature n’est pas possible.

L’aspiration principale du nouvel ordre démocratique constitué en Roumanie après 1989 a été celle de réparer toutes les injustices commises pendant la période communiste, à tous les niveaux d’organisation de la société. Ce desideratum s’est manifesté en matière de restitution des propriétés abusivement confisquées par l’État roumain en principe – restitutio in integrum. Toutes les mesures législatives adoptées après 1989 en cette matière sont basées sur ce principe (Loi n^o 18/1991, Loi n^o 112/1995, Loi n^o 213/1998, Loi n^o 1/2000, Loi n^o 10/2001, Loi n^o 247/2005).

Même si ces mesures législatives ont subi de nombreuses modifications tout au long du temps, cela n’a pas affecté le principe restitutio in integrum.

Pour ne pas rester au niveaud la philosophie, il est évident que, l’application de ce principe doit avoir lieu de manière réaliste, en consonance avec les possibilités économiques de l’État, mais une fois assumé, il est devenu une partie intégrante de l’ordre social et juridique de l’État. Un désistement ultérieur de l’État, justifié par sa position de Dominus, ne peut pas intervenir dans la mesure où ce principe a été appliqué une longue période de temps, à savoir – 20 ans.

En matière de restitution des propriétés, le principe restitutio in integrum a été assumé y compris au niveau européen (Résolution n^o 1123/1997 de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe), et au niveau interne, celui-ci a produit des effets directs, dans le patrimoine des personnes ayant déjà récupéré leurs propriétés.

Si l'on prend en compte la Loi n^o 10/2001, une réduction du niveau des dédommagements devant être accordés dans le cas où la restitution en nature du bien en question n’est pas possible, par conséquent un éventuel désistement du principe restitutio in integrum, aurait pour effet une grave discrimination entre les personnes dont les notifications ont reçu une réponse constituant en l'octroi de dédommagements à la valeur marchande des immeubles, et les personnes dont les notifications recevraient une réponse postérieurement à une éventuelle réduction des dédommagements.

En 2006, ont été résolues les demandes de restitutions formulées par les successeurs de deux grands industriels roumains de la période de l’entre-deux-guerres – Nicolae Malaxa et Max Auschnit, ceux-ci ayant reçu des dédommagements en somme de 311 millions Euro, sous la forme d’actions au Fonds Proprietatea, dédommagements représentant environ 8% du capital social total du Fonds. Est-ce que les représentants de l’État se sont vraiment demandés un instant, s'ils prenaient la décision de réduire le niveau des dédommagements, quelle grave discrimination serait alors créé entre les susdits et une personne autorisée à recevoir un dédommagement de 10.000 euro, dont l'État roumain n'a pas encore apporté la moindre réponse à la requête de restitution?

Par conséquent, toutes les personnes ayant déposé des notifications de restitution en vertu de la Loi n^o 10/2001 ont la même vocation et le même droit d’obtenir des dédommagements à la valeur marchande intégrale des biens dont elles ont été dépossédées, sans tenir compte du moment où on donne une solution à ces notifications.

On parle donc de droits acquis, de la naissance d’un espoir légitime, assimilé à la notion de bien au sens de la Convention, par la volonté de la loi de réparation et par l’accomplissement de la part des personnes autorisées de toutes les obligations instituées à leur charge, dans les conditions où l'absence de solution aux notifications est du ressort et de la faute exclusive de l’État roumain.

De plus, la modification du niveau du quantum des dédommagements plus de 10 ans après l’adoption de la Loi n^o 10/2010, au niveau du droit interne représenteraient une grave violation du principe constitutionnel de la non rétroactivité de la loi civile.

Le principe restitutio in integrum est reflété par l’art. 1 Protocole n^o 1 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Dans toutes les affaires dans laquelle la Cour Européenne a constaté une violation de cet article, une réparation par restitution du bien dans son intégralité ou par payement d’un montant correspondant à la valeur de celui-ci a été décidée.

La situation des restitutions en Roumanie n’est pas similaire à celle retenue par la Cour Européenne dans les affaires Broniowsky c. Pologne, où l’État polonais n’avait adopté aucune mesure avant l’arrêt de la Cour et a établi dès le début le quantum des dédommagements à 20% de la valeur du bien.

La violation de la Convention est aujourd’hui manifestée résulte de l’absence prolongée du dédommagement. Une éventuelle réduction du niveau de ce dédommagement, après que l’État roumain ait assumé la restitution intégrale, représenterait une nouvelle violation évidente de la Convention Européenne, au sens de ce qu’a retenu la Cour Européenne dans l’affaire Kopecky c. Slovakie – l’adoption d’une législation de restitution après la ratification de la Convention peut être considérée comme engendrant un nouveau droit de propriété dans le patrimoine des personnes qui accomplissent les conditions de restitution.

Ce que l’État roumain invoque à propos de l’insuffisance des ressources budgétaires est une mauvaise raison (l’État roumain continue de détenir 60% du capital du Fonds Proprietatea) utilisée pour masquer l’incapacité administrative, judiciaire, législative et le manque d’intérêt des autorités de résoudre le problème des restitutions. La Cour Européenne ne peut pas permettre qu’une telle incapacité soit supportée par les anciens propriétaires, qui, de surcroît, ont été dépourvus de leurs biens pendant 60 ans.

Veuillez agréer, Monsieur, l’assurance de notre considération distinguée.

Avocats à la Haute Cour de Casation et de Justice et à la Cour Constitutionnelle

[1]Arrêt Denes, par. 44

[2]

[3]Dans ce dernier cas le juge violerait même la jurisprudence de la Cour, formulée par exemple dans l’arrêt Paduraru.

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